Anbefaling av en sunnhetsmerkeordning/10
a) Implementering i norsk lovverk
Den overordnede loven for Mattilsynets virksomhet er lov 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet mv. Lovens formål er bl.a. å sikre trygge næringsmidler og fremme helse, kvalitet og forbrukerhensyn. I denne lovens § 10 annet ledd, gis Mattilsynet myndighet til å fastsette forskrifter bl.a. om vilkår for bruk av frivillige merkeordninger. En forskrift er bestemmende for rettigheter eller plikter til en ubestemt krets av private personer. Forskrifter er en av forvaltningens muligheter for å binde private. Ved fastsettelse av forskrifter gis også det offentlige mulighet for å sanksjonere brudd på bestemmelsene. Hvis det benyttes en annen form enn lover og forskrifter vil det offentlige ikke ha denne sanksjonsmuligheten.
Sunnhetsmerkeordningen vil være en frivillig ordning, men under gitte rammer og kriterier. Det vil si at hvis næringsmiddelprodusentene merker med symbolet, så er det i seg selv frivillig. Men selve bruken vil være bundet av et sett forutsetninger og kriterier. Disse vil være utviklet av myndighetene, og vil bli hørt før fastsettelse, slik som det kreves i forvaltningslovens § 37. Sunnhetsmerkeordningen vil dermed fremstå som en pliktregel for brukerne av ordningen. For å kunne pålegge en slik plikt må Mattilsynet ha hjemmel til dette, hvilket vi har, som nevnt over. Ved å fastsette en forskrift om sunnhetsmerkeordningen kan Mattilsynet lovmessig sette kriteriene for bruken, samt ha mulighet for å sanksjonere feilbruk eller misbruk. Uten sanksjonsmuligheter åpnes det for uberettiget og feil bruk av ordningen. Det er åpenbart at det er viktig, både for myndighetene og produsentene som velger å bruke symbolet, at ordningen brukes riktig og at kriteriene følges. Ellers vil merkingen kunne fremstå som villedende og hele ordningens mål vil kunne undergraves.
Uansett om det blir etablert et meldesystem for brukerne av symbolet, eller om bruken er fri under forutsetning av at kravene følges, så betyr dette at det ikke vil være en bestemt krets av brukere, dvs. at kriteriene for bruk må fastsettes i en forskrift (jf. fvl. § 2 første ledd pkt. c). Det er måten det offentlige kan styre privates plikter når disse ikke er en avgrenset til bestemte personer. Bruk av avtaler vil være uhensiktmessig og unødvendig krevende i denne sammenheng, det vil kreve en stor administrasjon og mye saksbehandling.
Det har under arbeidet med etableringen av sunnhetsmerkeordningen kommet frem forslag om å gi kravene i form av retningslinjer. Retningslinjer brukes i reguleringen av noen områder, men da må retningslinjene ha utgangspunkt en forskrift eller lovbestemmelse som sier at bransjen kan utarbeide retningslinjer. Disse fungerer da som presisering og utfylling av bestemmelser som er vage og skjønnsmessige. Retningslinjene skal være akseptert av Mattilsynet, men kan ikke brukes som hjemmel for vedtak som Mattilsynet fatter. Vedtakene må hjemles i forskriften som gir anledning til å gi retningslinjer. Reguleringen av symbolmerkeordningen må derfor gjøres i form av en forskrift som i det minste gir rammene for merkeordningen.
Implementering av nøkkelhullsordningen i Norge og Danmark kan påvirkes av notifiseringsprosedyren til EU. Sverige tar sikte på å innmelde nøkkelhullsmerking til EU i forbindelse med ernærings- og helsepåstandsforordningen innen 31. januar 2008.
b) Videre nordisk samarbeid
Møtene mellom Norge, Danmark og Sverige vedrørende en felles nordisk sunnhetsmerkeordning i 2007 resulterte i et utkast til en samarbeidsavtale. Avtalen skal tre i kraft så snart Livsmedelsverket og minst en ytterlig myndighet har inngått i avtalen. Dersom Norge bestemmer seg for å innføre nøkkelhullsordningen tiltredes avtalen ved at Mattilsynet sender et brev til Livsmedelsverket.
Avtalen innebærer at landene i 2008 skal samarbeide om å:
- ferdigstille pågående revidering av kriterier og produktgrupper bak nøkkelhullsordningen. Siden nøkkelhullet reguleres av en nasjonal forskrift må Sverige notifisere endringer i kriterier til EU. Notifiseringen tar 3 måneder.
- opprette en samarbeidsgruppe med representanter fra de aktuelle myndigheter planlegge felles høring av kriterier/produktgrupper våren 2008
- lansere nøkkelhullsordningen som et felles sunnhetsmerke i sommeren/høsten 2008. I denne sammenheng vurderes en felles nordisk konferanse for interesserte aktører.
- utarbeide informasjonstiltak i forbindelse med en felles lansering
- utarbeide en veileder som kan danne grunnlag for en nasjonal veileder
- utarbeide prinsipper for kontroll og oppfølging evaluere effekten av merkeordningen
Avtalen nevner at andre land kan fastsette reglene bak nøkkelhullsordningen i en nasjonal forskrift. Livsmedelsverket i Sverige blir fortsatt eneste eier av varemerket Nøkkelhullet. Kriteriene skal være like i alle land som tiltrer avtalen. Endringer i kriterier eller produktgrupper krever enighet mellom alle avtalepartnere.