Evalueringsrapport/2

PST skal i likhet med det ordinære politiet forebygge og etterforske straffbare handlinger. PSTs ansvar følger av politiloven § 17 b og omfatter alvorlige straffbare handlinger som truer sikkerheten i samfunnet og grunnleggende samfunnsinstitusjoner. I denne sammenhengen er det forebyggende aspektet ved virksomheten særdeles viktig. Oppgavenes art forutsetter imidlertid at PST har en annen tilnærming til oppgaveløsningen enn hva det ordinære politiet har. Tjenesten må ha en robust etterretningskapasitet, både for selv å identifisere og vurdere trusselrelevante utviklingstrekk, og for å gjøre andre samfunnsaktører i stand til å etablere effektive tiltak mot forhold som truer samfunnssikkerheten.

PSTs forebyggende arbeid er formelt forankret i lov, instruks og rutiner. Arbeidet er til daglig styrt av et strategisk planverk og årlige overordnede prioriteringer fra Justisdepartementet. Prioriteringene er utarbeidet i samsvar med det nasjonale og internasjonale trusselbildet.

Det følger av politiloven § 17 b at PST skal forebygge og etterforske blant annet sabotasje og politisk motivert vold eller tvang, eller overtredelser av straffeloven §§ 147 a, 147 b og 147 c. Dette innebærer at PST skal ha vid adgang til å behandle opplysninger om personer og organisasjoner som er nødvendige og relevante for dette formålet. Forebyggende virksomhet vil kunne innebære inngripende tiltak i den private sfære, også i saker hvor det ikke er begått et straffbart forhold. Det er derfor viktig å ha klare rammer for hvor langt det er ønskelig at PST skal gå, og hvilke midler tjenesten kan benytte i det forebyggende arbeidet.

Formål, relevans og nødvendighet

I PSTs regelverk for behandling av opplysninger er det forsøkt å finne en balanse mellom forebygging og etterforskning av den kriminalitet som tjenesten har som oppgave å forhindre, og den enkelte borgers personvern. Derfor er elementer av personvernlovgivningen innarbeidet i PSTs regelverk for behandling av personopplysninger, og det ligger klare personvernmessige føringer for tjenestens behandling av personopplysninger. Dette har blant annet gitt seg utslag i regler om vurdering av formål, relevans og nødvendighet ved registrering av opplysninger.

I vurderingen av om en opplysning er relevant for tjenesten, er det et krav at opplysningene som innhentes, må våre nødvendige for at PST skal kunne løse sine oppgaver og i samsvar med det formål de er innhentet for. Så lenge PST mener det er et faglig behov for å lagre og behandle opplysningene, vil det i de aller fleste tilfeller våre adgang til dette. Vurderingen av relevans, formål og nødvendighet er forankret i et styrende regelverk, herunder politilovens bestemmelser for PST, Instruks for Politiets sikkerhetstjeneste og underordnede retningslinjer og rutiner. Styringssignalene som følger av prioriteringsskriv fra Justisdepartementet, vil også ha stor betydning for vurderingene som gjøres.

PST har rutiner for å gjennomgå registrerte opplysninger for å ivareta de gjeldende kriteriene også etter at opplysningene har ligget i etterretningsregisteret en viss tid. Grunnkravet til oppbevaring av opplysninger er angitt i Instruks for PST § 14 nr. 3, som blant annet angir at opplysninger «...ikke lagres lenger enn det som er nødvendig ut fra formålet med behandlingen».

Det er formålet med behandlingen av opplysningene som angir hvor lenge opplysningene kan oppbevares. Når opplysningen ikke lenger er nødvendig ut fra formålet, skal den slettes eller sperres. Spørsmålet er derfor når en opplysning anses å være unødvendig. Slettespørsmålet må baseres på en konkret faglig vurdering.

PST arbeider i hovedsak med å forebygge fremtidige trusler og ikke med å etterforske allerede utførte handlinger. Derfor har PST behov for å behandle opplysninger i et lenger tidsrom enn det øvrige politiet. Dette elementet er viktig ved vurdering av sletting og sperring.

PSTs registreringer skal gjennomgås med jevne mellomrom for å sikre at opplysninger ikke blir liggende for lenge i tjenestens register uten vurdering av relevans. Dersom initialopplysningene ikke er tilført nye opplysninger i løpet av 5 år, skal opplysningene gjennomgås og vurderes i lys av om de fremdeles er nødvendige. Skulle det ikke være holdepunkter for at det er spesielt viktig å beholde opplysningen ut over denne perioden, skal opplysningen som hovedregel slettes.

Terskel for registreringer

PST har klare rammer for hvilke typer opplysninger som kan behandles. Av Instruks for Politiets sikkerhetstjeneste § 15 fremgår det hvilke opplysninger PST ikke har adgang til å behandle alene: «Opplysninger om en person kan ikke behandles kun på bakgrunn av hva som er kjent om personens etnisitet eller nasjonale bakgrunn, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningstilhørighet eller opplysninger om helsemessige eller seksuelle forhold.»

Grensen i bestemmelsen blir fastsatt på bakgrunn av en konkret vurdering. I denne vurderingen er det blant annet relevant å legge vekt på elementer som voldspotensial, evne, vilje m.m. Den grunnleggende begrensningen som følger av Instruks for Politiets sikkerhetstjeneste § 15, er ikke ny for tjenesten, men ble innført med Overvåkingsinstruksen av 1977.

Begrensningene som ligger i Instruks for Politiets sikkerhetstjeneste § 15, har en tidsmessig forsinkelse. I en periode på inntil 4 måneder har PST adgang til å vurdere om opplysningene som behandles, kan være relevante for tjenesten. Mye av informasjonen som tilflyter PST er i utgangspunktet ikke verifisert. I løpet av 4 måneder har tjenesten adgang til å lagre og følge opp opplysningene for å se om de er riktige, og om det kan fremkomme ytterligere informasjon som kan synliggjøre relevans og nødvendighet. 4-månedersreglen blir på denne måten en tidsbegrenset utsettelse av kravet om at PST med en gang skal vurdere opplysningenes relevans for tjenesten, og således også en utsettelse av kravet om å vurdere opplysningens kvalitet.

PST må i sitt arbeid sørge for å unngå at det ikke blir handlet i strid med internasjonale menneskerettighetskonvensjoner, slik som Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og dens rammer for ytringsfrihet og legalitetsprinsipp. Det er også viktig at det ikke skal forebygges mot noe som faktisk er en lovlig virksomhet.

I evalueringsprosessen er det gjennomført en spørreundersøkelse blant de ansatte for å innhente ytterligere informasjon om praksis rundt behandling av opplysninger i tjenesten. Undersøkelsen gir et inntrykk av at saksbehandlere i PST til dels har en annen oppfatning av registreringsadgangen enn det som er beskrevet foran. Enkelte har nok en oppfatning om at terskelen for registrering er høyere enn hva den faktisk er. I tilbakemeldingene fremgår det også at saksbehandlerne har en generell bekymring for å gjøre feilregistreringer med hensyn til terskelnivået. Bekymringene knytter seg til mulig kritikk fra tjenestens kontrollmekanismer.

Det kan se ut til at det har etablert seg en forsiktighetskultur når det gjelder registreringer i PST, basert på den kritikk tjenesten over tid har vært utsatt for. Negativ oppmerksomhet om tjenestens arbeid med registreringer kan ha gjort det vanskelig å etablere en felles terskelforståelse og registreringspraksis for hele PST. Det gis også uttrykk for at opplæringen i PST har dreid seg for mye om tekniske aspekter på bekostning av faglige vurderinger i saksbehandlingen.

Det er også relevant at de som kontrollerer registreringene, er ensidig opptatt av eventuelle feilregistreringer. Det er for eksempel ingen overordnet kontroll eller evaluering av om PST registrerer for lite, er for passiv eller unnlater å følge opp forhold av bekymring. Dette er uheldig av hensyn til behovet for å ha et robust fundament for tjenestens operative arbeid.