Evalueringsrapport/3
Den overordnede styringen av PST skjer i form av styringsdokumenter og styringsdialogmøter med Justisdepartementet. De viktigste styringsdokumentene omfatter tjenestens plan- og budsjettsøknader, departementets tildelingsbrev, disponeringsskriv og plan- og rammeskriv. Innholdet i disse dokumentene gir et bilde av hva PST har prioritert og hvorfor. I evalueringsarbeidet er det derfor foretatt en gjennomgang av styringsdokumentene for perioden 2005-2011.
Dokumentene som danner grunnlag for styringsdialogen, er til dels høyt sikkerhetsgraderte etter sikkerhetsloven, og dette innebærer noen særskilte utfordringer med henblikk på gjengivelse i en ugradert rapport. Gjennomgangen som her følger, er derfor basert på de deler av dokumentene som anses å være ugraderte. Vi mener imidlertid at dette vil være tilstrekkelig til å gi et dekkende bilde av bakgrunnen for de prioriteringer PST har gjort i det aktuelle tidsrommet.
3.1 BESKRIVELSE AV TRUSSELBILDET I STYRINGSDOKUMENTENE
Det sentrale temaet i PSTs trusselvurderinger i tiden 2005-2011 er trusselen fra ekstreme islamistiske miljøer. I 2011 påpekes det at selv om det fortsatt er få personer i Norge som støtter opp om ekstrem islamisme, pågår det aktiviteter i enkelte miljøer som kan bidra til en skjerping av trusselsituasjonen. PST skriver også at flere ekstreme islamister i Norge fremstår som globalt orienterte, og at slike personer kan utgjøre en direkte trussel mot Norge i året som kommer.
For fagområdet nasjonal ekstremisme er beskrivelsen av utviklingen i trusselbildet annerledes. I perioden 2005-2006 vurderes høyreekstreme miljøer å utgjøre en trussel. I perioden 2007-2011 er vurderingen at aktivitetsnivået i høyre- så vel som venstreekstreme miljøer er redusert, og at virksomheten ikke utgjør noen alvorlig trussel mot samfunnet. I 2011 blir det imidlertid pekt på en mulig økning i høyereekstrem virksomhet, og at det er en viss fare for en revitalisering blant høyreekstreme grupper. Dessuten blir aktivitetsnivået i islamfiendtlige miljøer vurdert som økende. Det blir påpekt at dette kan føre til økt polarisering og økt voldsbruk, spesielt i forbindelse med markeringer og demonstrasjoner.
Dersom man oppsummerer hva styringsdokumentene sier om alle fagområdene til tjenesten er det vurdert slik at det i perioden 2005-2011 er en vedvarende høy etterretningstrussel, en økt terrortrussel og en vedvarende stabil spredningsrelatert trussel. Trusselen fra nasjonale ekstreme grupper er beskrevet som synkende i store deler av perioden (se også del 4).
3.2 STYRINGSDIALOGEN
Det mest sentrale dokumentet i styringsdialogen er det årlige tildelingsbrevet fra Justisdepartementet til PST. Dette dokumentet baserer seg på departementets overordnede mål for justissektoren og angir de spesifikke mål som PST skal forholde seg til. En gjennomgang av tildelingsbrevene fra perioden 2005-2011 viser at føringene fra departementet i all hovedsak er sammenfallende med de signalene som tjenesten selv har gitt uttrykk for i interne styringsdokumenter, herunder også budsjettsøknaden. Det fremgår av tildelingsbrevene at arbeidet med å forebygge og etterforske terrortrusselen skal gis høyeste prioritet. Dette gjelder særlig trusselen fra ekstreme islamistiske miljøer. Det fremgår også at nasjonal ekstremisme skal prioriteres lavere til fordel for arbeidet med kontraterror.
Dette gjentas i de øvrige styringsdokumentene for tjenesten fra perioden 2005-2011. En gjennomgang viser at det er enighet mellom Justisdepartementet og PST om tjenestens prioriteringer.
3.3 DE ØKONOMISKE OG PERSONELLMESSIGE RAMMER FOR PST
I evalueringsarbeidet er det innhentet opplysninger om kostnadsutviklingen i tjenesten, tildelte midler fra Justisdepartementet og personellutviklingen. Tallene gjelder for perioden 2003-2010.
Kostnadsutvikling
Utviklingen i PSTs totale rammer i tiden 2003-2010 viser at PST er blitt tildelt økte ressurser hvert år siden 2003. Økningene i utgifter til lønn og bygning i perioden 2005-2006 skyldes tjenestens flytting til eget bygg i Nydalen i 2005 og overføring av livvakttjenesten fra Oslo politidistrikt (OPD) i 2006.
Grafens oversikt over tildeling til PSTs enheter i politidistriktene gir ikke et fullstendig kostnadsbilde. Ved PST-enhetene i politidistriktene dekkes lønnsmidler, husleie og øvrige driftsmidler av politidistriktets budsjett. Tildelte midler fra Den sentrale enhet (DSE) er øremerket overtidsbruk og reisekostnader.
Den økonomiske økningen i perioden dekker i første rekke økte lønnsutgifter ved DSE. Økningen i lønnsutgiftene har sammenheng med at antall ansatte har økt, og at de ansatte har fått en generell lønnsstigning i trød med den generelle lønnsøkningen i samfunnet.
DSEs økte utgifter til bygning og lønn innebærer at tjenestens økonomiske handlingsrom har blitt redusert i perioden. I 2003 utgjorde tjenestens økonomiske handlingsrom 29,9 % etter at utgiftene til lønn og bygg var dekket. For perioden 2006-2010 er handlingsrommet gjennomsnittlig på 20,4 %. Andelen som har gått til lokale PST-enheter, har vært jevnt synkende gjennom perioden, fra 3,0 % i 2003 til 1,2 % i 2010.
Personellsituasjonen i DSE
Tabellen viser at antall årsverk i DSE har økt siden 2003. Det skjer en betydelig endring i antall årsverk og ansatte i 2006. Hovedårsaken er overføring av livvakttjenesten fra OPD til DSE 1. januar 2006. I tillegg ble DSE tilført 33 årsverk i tiden 2007-2008. 12 av disse årsverkene ble fordelt til spaning, 6 til livvakt og 5 til kontraterrorseksjonen. De øvrige 10 stillingene ble fordelt over hele organisasjonen.
Tabellen viser en relativt begrenset økning de øvrige årene. Seksjonen som har den jevneste og helt klart største veksten, både absolutt og relativt, er livvaktseksjonen. PSTs enheter i politidistriktene har hatt en beskjeden økning, med 10 stillinger i perioden 2003-2011. Det tilføyes at det i forbindelse med omorganiseringen av PST i 2002, ble trukket tilbake stillinger fra PST-enhetene i politidistriktene. Stillingene ble overført til Politidirektoratet og fordelt på politidistriktene. PSTs enheter i politidistriktene har derfor en lavere bemanning i 2012 enn i 2001. Tabellen inneholder også en oversikt over ubesatte stillinger. Tabellen viser at DSE hvert år siden 2003 har hatt flere årsverk enn ansatte. Dette har periodevis vært en følge av styrt ansettelsespolitikk, men skyldes nå hovedsakelig permisjoner og naturlig turnover.