Evalueringsrapport/7

Formålet med evalueringen av hvordan terrorangrepet 22. juli 2011 ble håndtert i PST har vært å få kunnskap om hvor effektivt PST håndterte hendelsene innenfor ulike områder.

7.1 VARSLING, INNKALLING OG INFORMASJON

Situasjonssenteret ved DSE varslet PSTs øverste ledelse, operativ avdeling og deler av staben. De som kjente til sin rolle gjennom beredskapsplanverket tok kontakt eller måtte på jobb. De ulike stabselementene ivaretok varsling og innkalling av sine mannskaper etter behov.

Det ble ikke iverksatt noen sentral varsling av PSTs enheter i politidistriktene. Det var kontakt med de distrikter som var direkte berørt for å formidle mottatt informasjon. Det var også henvendelser vedrørende trusselvurderinger.

Livvaktseksjonen iverksatte innkalling av alle tilgjengelige mannskaper. Staben besluttet å ikke innkalle alt tilgjengelig mannskap.

Dette ble begrunnet i at det ikke var ønskelig å bruke opp alle personellressursene på et tidlig tidspunkt. Det ble vurdert som nødvendig å ha friske ressurser til disposisjon etter hvert som behovet meldte seg.

Enhet for internasjonale forbindelser sendte ut informasjon til samarbeidende utenlandske tjenester.

Mange ansatte ga uttrykk for at de savnet informasjon fra DSE om hendelsen og utviklingen.

7.2 BEREDSKAPSORGANISERING

Da det ble besluttet at PST skulle sette stab, etablerte staben seg i henhold til beredskapsplanverket.

Ledelsen ved DSE ble varslet om hendelsen i Regjeringskvartalet 22. juli ca. kl. 1530. Jourhavende opprettet et sakshåndteringselement ca. kl. 1545, som følge av behovet for å organisere mottak av spørsmål og oppgaver relatert til etterforsknings- og etterretningsoppgaver i en akuttsituasjon.

I møte med sjef PST ca. kl. 1700 ble det besluttet å sette stab. Det ble tidlig klart at PST skulle ha en bistandsfunksjon som etterretningsstøtte til OPD og utarbeide trusselvurderinger. Det ble også bestemt at kun OPD skulle gi informasjon til media i akuttfasen.

Det ble i henhold til planverket utplassert liaisoner fra PST i staben ved OPD. Det ble i tillegg utplassert liaisoner i OPDs etterforsknings-KO. Liaisonene rapporterte henholdsvis til staben og sakshåndteringselementet i PST. Bruk av to ulike kanaler for informasjon medførte til tider en manglende oversikt over hvor oppdrag var satt ut, ettersom noe ble håndtert av staben og noe av sakshåndteringselementet.

I oppstarten ble det ført flere logger. Ca. kl. 1730 ble det opprettet en egen felles logg. Etter hvert som loggene ble samlet, fikk loggførerne i staben en oversikt over all innkommet informasjon. Informasjonsflyten mellom staben og situasjonssenteret fungerte godt.

Etterretningstjenesten tilbød sin bistand og bistod analyseavdelingen med rådgiverstøtte under PSTs ledelse.

Det ble utarbeidet flere trusselvurderinger. Den første ble distribuert til politidistriktene 22. juli 2011 kl. 2130.

Etter beslutning fra sjef PST ble seksjon for livvakttjeneste benyttet til utvendig sikring av PST-bygget.

Kartleggingen av stabsarbeidet viser at det var utfordringer knyttet til oppgaveløsningen. Dette oppsummeres slik:

• Det var noe usikkerhet omkring hvilket stabsoppsett som var gjeldende.
• Flere oppfattet at det var noe manglende avløsningsrutiner for stabens medlemmer.
• Flere grupper var i aktivitet i tillegg til staben, noe som førte til flere kontaktpunkter både inn og ut fra PST. Det oppstod uklarhet om oppgaveutførelsen mellom staben og enkelte av de andre gruppene. Sakshåndteringselementet ble ikke forankret i stabens operative enhet da det ble opprettet, noe som skulle vise seg å medføre utfordringer i oppgaveløsningen.
• Det ble gitt oppgaver direkte fra strategisk til taktisk nivå. Dette medførte at den operative enheten i staben ikke fikk tatt del i enkelte beslutningsprosesser og relevant informasjonsutveksling.

Kartleggingen viser at det var noe uklarhet omkring på hvilket tidspunkt staben ble opphevet, og på hvilket tidspunkt linjeorganisasjonen overtok ansvaret for oppfølgingen av bistanden til OPD. Det ble diskutert hvordan oppfølgingen skulle ivaretas videre, enten innenfor linjen eller organisert som et eget prosjekt. Det ble besluttet at saken skulle ivaretas innenfor en forsterket linjeorganisasjon.

I akuttfasen ble den operative innsatsen ivaretatt av seksjon for kontraterror, fordi man antok at hendelsen var innenfor denne seksjonens fagområde. På lørdag 23. juli 2011 ble denne oppgaven overtatt av seksjon for kontraekstremisme, fordi hendelsene ble vurdert å høre inn under deres fagområde. Seksjonen ble noe styrket, men fikk etter hvert ressursmessige utfordringer. Det ble bestemt at seksjon for kontraterror skulle prioritere sine pågående saker, siden det øvrige trusselbildet ikke var endret som følge av hendelsene.

På tross av noen uklare ansvarsforhold ser det ut til at PST ivaretok oppgavene tjenesten hadde ansvar for i forbindelse med terrorangrepene 22. juli 2011. Oppgaver som ble løst, omfattet blant annet utarbeidelse av trusselvurderinger, livvaktsoppdrag, sikkerhetsrådgivning og informasjon til samarbeidende utenlandske tjenester. Det at gjerningsmannen ble pågrepet i løpet av kvelden og at etterforskningen ble lagt til OPD, gjorde imidlertid at PST ikke fikk større utfordringer i akuttfasen.

7.3 ORGANISERING AV ARBEIDET ETTER AVVIKLING AV STAB

Etter avvikling av stab ble sakshåndteringselementet opprettholdt. De viktigste oppgavene for oppfølging ble tilbakeført i linjen. Etterforskings- og rettsavdelingen ledet arbeidet med å gjennomgå manifestet med tanke på bevissikring etter anmodning fra OPD. Analyseavdelingen utarbeidet flere trusselvurderinger og analyser.

Oppfølging av tips og forespørsler i saken ble lagt til seksjon for kontraekstremisme. Seksjonen ble styrket med ekstra mannskaper fra andre seksjoner i operativ avdeling. PSTs liaison til OPD ble opprettholdt. Føringen fra ledelsen i PST var å følge opp anmodninger fra OPD, oversende innkomne tips og besvare forespørsler fra utenlandske tjenester.

Oppgavemengden økte i omfang og kompleksitet. Forespørsler fra utlandet krevde mer oppfølging og iverksettelse av egne undersøkelser. OPD sendte kontinuerlig anmodninger til PST for videre oppfølging. Behovet for en bedre styrt oppfølging av saken der også PSTs eget forebyggende perspektiv ble vektlagt, ble stadig mer tydelig.

Ressurssituasjonen ved seksjon for kontraekstremisme var ikke tilfredsstillende for å håndtere den økende arbeidsmengden. Det var også behov for å ha en bedre struktur på håndteringen av saken for å holde oversikt over hvilke arbeidsoppdrag som ble utført. Seksjon for kontraekstremisme manglet i tillegg kapasitet til å produsere egne bidrag til analyseavdelingen.

Primo august ble det besluttet å tilføre flere ressurser og legge en ny strategi for oppfølging av saken ved seksjon for kontraekstremisme. Mandat for denne reorganiseringen ble utarbeidet og iverksatt fra og med 22. august, med en egen saksleder.

Erfaringene ovenfor viser at det ble en utfordring å behandle en svært stor og stadig økende mengde henvendelser fra OPD og samarbeidende tjenester. Omfanget av oppfølging burde derfor vært grundig vurdert før saksoppfølgingen ble lagt til seksjon for kontraekstremisme. I og med at det var en mindre seksjon som fikk hovedansvaret for oppfølgingen, var det allerede 25. juli tegn som tydet på at seksjonen trengte tilførsel av ressurser for å kunne håndtere oppfølgingen tilfredsstillende. Dette medførte at informasjonsmengden i saken ble uoversiktlig og at det ble et etterslep på oppgaver.

7.4 LOKALE ENHETERS ROLLE OG OPPGAVER I EN BEREDSKAPSSITUASJON

DSE iverksatte ikke en generell varsling av PSTs enheter i politidistriktene iden innledende fasen, men det ble etablert kontakt med aktuelle enheter i løpet av kvelden. Enheten i Nordre Buskerud hadde kontakt med DSE ved flere anledninger i løpet av kvelden 22. juli for informasjonsutveksling.

Flere PST-enheter i politidistriktene brukte den opprettede loggen som hjelpemiddel for å oppdatere politiet lokalt. Loggene ble oppfattet som et viktig og godt hjelpemiddel de første timene, men det ble gitt uttrykk for at det var usikkerhet omkring hva som skulle føres hvor i de opprettede sakene.

Noen av PST-enhetene kontaktet DSE med spørsmål om det var aktuelt å iverksette tiltak, og om bistand var ønskelig. PST-enhetene ble bemannet etter anmodning fra lokal politimester eller på eget initiativ.

Råd om ulike beredskapstiltak ble etterspurt av flere sivile samarbeidspartnere. Trusselvurderingene fra DSE ble oppfattet som nyttige grunnlag for politidistriktenes operative vurderinger.

PST-enhetene etterlyste informasjon om PSTs mediestrategi.

7.5 LIVVAKTTJENESTEN

Da eksplosjonen skjedde i Regjeringskvartalet, var seksjon for livvakttjeneste bemannet på et minimum. Tre livvakter befant seg i regjeringens representasjonsanlegg (RRA) sammen med statsministeren.

Etter eksplosjonen i Regjeringskvartalet ble statsministeren evakuert til sikkert sted. Livvaktene forsøkte, uten hell, å kontakte OPDs operasjonssentral og måtte benytte nødnettet for å orientere seg om situasjonen.

Livvaktene ble etter kort tid kontaktet av planstaben ved seksjon for livvakttjeneste, og det ble i tillegg iverksatt et forsterket vakthold rundt statsministeren. Seksjon for livvakttjeneste forsøkte i en tidlig fase å kontakte staben ved OPD, og det ble anmodet om utvendig sikring av statsministerboligen.

Det ble besluttet å iverksette livvakttjeneste for enkelte statsråder. Disse tiltakene ble løpende iverksatt utover kvelden 22. juli.

Sjef PST besluttet at samtlige livvakter skulle kalles inn, og etter kort tid hadde en stor del av seksjon for livvakttjeneste meldt seg til tjeneste.

Seksjon for livvakttjeneste iverksatte i tillegg utvendig sikring av PST-bygget.

Planverk og direktiv som omhandler utførelse av livvaktstiltak ble fulgt 22. juli. Den direkte kommunikasjonen med stab DSE og stab OPD kunne imidlertid vært bedre.

Erfaringen fra 22. juli viste at seksjon for livvakttjeneste har en sentral rolle i en krisesituasjon ved sikring av sentrale medlemmer av regjeringen.

7.6 MEDIEHÅNDTERINGEN

Kommunikasjonsdirektøren befant seg ved DSE da hendelsen inntraff. To medarbeidere ble kalt inn fra ferie. Fra mandag 25. juli var hele informasjonssenheten til stede.

Fra og med 22. juli hadde PSTs informasjonsenhet følgende hovedoppgaver:

• mediekontakt
• rådgivning til sjef PST for håndtering av media
• oppdatering av intranett/intern informasjon
• utarbeidelse av pressemeldinger på Internett og sosiale medier
• rapportering til ledelsen og staben om den løpende pressedekningen

Det ble fra og med første møte i strategisk stab løpende diskutert om eller når sjef PST skulle gi intervjuer. Det ble imidlertid besluttet å vente som følge av ønsket om å ha færrest mulig talerør ut til befolkningen, jf. erfaringene etter terroraksjonen i London i 2005 og «Øvelse Oslo» i 2006. Mandag 25. juli ble det likevel besluttet at sjef PST skulle stille til intervjuer. Det er i etterkant fremmet kritikk i media om at sjef PST ikke kom med uttalelser raskt nok etter hendelsen.

Det ble utarbeidet talepunkter for sjef PSTs kommentarer til norsk og utenlandsk presse. Intervjuene ble i all hovedsak gjennomført i perioden mandag 25. juli til onsdag 27. juli.

Informasjonsenheten hadde problemer med å få kontakt med øvrige informasjonssjefer ved aktuelle etater i den første kritiske fasen. Dette skyldes blant annet at representanter fra informasjonsenheten i PST ikke fulgte med sjef PST til møter i ulike krisehåndteringsfora. I akuttfasen og dagene etter terrorangrepene var sjef PST i løpende ekstern møtevirksomhet.

Det finnes to interne rutiner vedrørende forholdet til media. I tillegg foreligger Kommunikasjonsplakaten og Statens kommunikasjonspolitikk fra 2009.

De to førstnevnte rutinene regulerer håndteringen av nasjonale og internasjonale medier, samt hvordan offentliggjøring av ny informasjon fra PST skal foregå. Ingen av rutinene omfatter krisekommunikasjon spesifikt. PSTs mediestrategi er imidlertid den samme i krise som ved daglig drift.

I Statens kommunikasjonspolitikk (2009) redegjøres det for krisekommunikasjon i kap. 3.8: «Krisekommunikasjon handler om å gi innbyggere rask og konkret informasjon som gjør dem i stand til å håndtere en uønsket hendelse best mulig. Kommunikasjonen skal synliggjøre ansvarsforhold, myndighetskoordinering og opplyse hvor berørte kan få ytterligere informasjon og eventuelt hjelp og støtte. Ansvaret for krisehåndteringen ligger hos den virksomheten som har ansvaret for fagområdet i en normalsituasjon. God krisekommunikasjon forutsetter jevnlige øvelser og evaluering i etterkant av reelle hendelser.»

Sett på denne bakgrunn vurderes det slik at mediehåndteringen i PST har fulgt de rammer og retningslinjer som per i dag foreligger. Vurderingene ble også basert på andres og egne tidligere erfaringer ved reelle kriser og øvelser. Når det gjelder foreliggende statlige retningslinjer, er det kun øvelsesaspektet som ikke er nødvendig ivaretatt. Dette kan i stor grad begrunnes med at informasjonsenheten i samarbeid med sjef PST har vært nødt til å prioritere krevende pågang fra media på tidspunkt da relevante øvelser har funnet sted.

7.7 OPPSUMMERING OG FORSLAG TIL TILTAK

På bakgrunn av forannevnte presiseringer oppsummeres følgende: De strategiske oppgavene ligger fast uavhengig av om det er en normalsituasjon eller en krisesituasjon. De strategiske oppgavene til PST er å forebygge og etterforske straffbare forhold, samt sikre fortsatt drift ved PST/DSE. På tross av noe uklare ansvarsforhold internt, er vår vurdering at PST ivaretok de oppgavene tjenesten hadde ansvar for i forbindelse med terrorangrepet 22. juli 2011. PST beredskapsrolle forutsetter at det foreligger tilfredsstillende varslingssystemer, planverk, kompetanse og tilstrekkelige ressurser. Det foreslås at følgende tiltak blir gjennomført:

• jevnlig gjennomgang av planverk og revidering ved behov
• jevnlig trening av stabsmedlemmer og deres stedfortredere
• Forhåndsavklaring av samarbeidet mellom PST og OPD ved ekstraordinære hendelser gjennom planverket
• avklaring av ansvar for sikring av eget bygg

I forbindelse med revidering av beredskapsplanverket må følgende utarbeides:

• plan for informasjon til ansatte sentralt og lokalt

Følgende er også påkrevet:

• bruk av en felles kommunikasjonsplattform
• sikring av kunnskap om varslingsrutiner og informasjonsflyt

Før stab kan avvikles, må det være planlagt hvordan den videre oppfølgingen av saken skal håndteres. Dette er særlig påkrevet i en situasjon med ferieavvikling.

PSTs enheter i politidistriktene må kunne bidra med følgende oppgaver i en krisesituasjon:

• håndtering av lokale informasjonsbehov, videreformidle informasjon fra og til DSE
• innhenting av informasjon for DSE
• løsing av konkrete deloppgaver som en ressurs lokalt

Seksjon for livvakttjeneste må ha et fast kontaktpunkt i staben ved DSE. Representanten fra livvakttjenesten må i tillegg delta ved de løpende stabsmøtene for å koordinere operative livvaktstiltak med OPD.

Det må utarbeides en koordineringsplan med aktuelle myndigheter for mediehåndtering og gjennomføres øvelser.

Det anbefales at PST kontakter relevante samarbeidende tjenester for å få innsikt i deres erfaringer vedrørende kriseorganisering.