Norge og foreningen med Sverige/5

Fridtjof Nansen

Norge og foreningen med Sverige

Jacob Dybwads Forlag, 1905 (s. 45-58).

V. UDENRIGSSTYRET

Det vigtigste tvistespørsmål mellem de to riger er ordningen af udenrigsstyret. Dette har hidtil under unionen været ledet af den svenske udenrigsminister, som er uansvarlig i Norge; en sådan ordning stemmer ikke med Norges stilling som suveræn stat, og står i den skarpeste strid med den ligestilling mellem de to riger som var unionens forudsætning og udtrykkelige betingelse. Når det ikke desto mindre har været umulig at komme overens om en bedre ordning, uagtet mange forsøg har været gjort, så er grunden at søge — dels deri at Sverige ikke gjerne har villet opgi et supremati som det, uden støtte af rigsakten, hadde opnådd på dette område ved praksis, dels deri at rigsakten gjennemgående har været opfattet på to forskjellige måder i de to lande.

Mens nordmændene har holdt sig til rigsaktens egne ord, at vilkårene for den mellem Norge og Sverige trufne forening under en konge, men med særskilte regjerings-love, er indbefattet og indført i den, «som de ord til ord følger,» og mens de har holdt på «ethvert riges enerådighed i alle anliggender der ikke (i rigsakten) er betegnede som unionelle»,^[1] så har svenskerne villet gi denne traktat en videre fortolkning, og har villet udvide fællesskabet på en måde som ikke var betinget ved den, men som de mente var selvsagt på grund af foreningens natur; ja hvad udenrigsstyret angår, er de endog gåt så vidt som gjennem sin regjering (1891) at udtale, at «hverken rigsakten eller nogen anden unionel lov indrømmer Norge delagtighed i de ministerielle (d. e. diplomatiske) sagers bebandling.»

Da unions-traktaten merkelig nok (se nedenfor) ikke med et ord udtrykkelig omtaler hvordan udenrigske sager skal behandles under normale forhold,^[2] er det let at indse, at med så forskjellige opfatninger af selve denne traktats natur måtte det komme til skarpe stridigheder om et så vigtigt spørsmål. Det er af grunde som nedenfor skal omtales, særlig efter 1885 at dette tvistespørsmål er kommet i forgrunden, og det udgjør nu den største vanskelighed mellem de to folk.

Da spærsmålet er af så stor betydning skal jeg i det følgende søge at gi en kort fremstilling af dets historie og udvikling.

Både Sveriges og Norges grundlove stilled oprindelig kongen meget frit overfor ledelsen af de udenrigske anliggender, i Norge var hans stilling i denne henseende endnu friere end i Sverige. Den norske grundlov har overladt disse sagers ledelse til kongen personlig; han kan la dem bebandle på den måde som synes ham tjenligst, og han kan til sin bistand endog benytte sig af andre end ansvariige norske rådgivere, idet det udtrykkelig udtales at diplomatiske sager undtas fra nødvendigheden af foredrag i statsrådet. Med denne ret har den norske konge ligefra foreningens indgåelse ladt den svenske udenrigsminister vareta også Norges udenrigske anliggender,^[3] og har anvendt fælles gesandter for begge riger. Men denne svenske minister er ikke konstitutionelt ansvarlig for sin befatning med norske anliggender. Dette forhold har naturligvis været kilde til misnøie fra norsk side, særlig efterat den opfatning vandt indpas, at det konstitutionelle monarkis princip også må gjennemøores i udenrigske sager. Men indtil 1885 var det dog en vis ligestillethed mellem de to riger i forhold til udenrigsministeren, idet han også i Sverige stod i et mer personligt forhold til kongen. Efter den svenske grundlov af 1809 hadde kongen, som den tids skik var, umiddelbar befatning med diplomatiske sager, han kunde personlig la dem forberede efter eget tykke; men han kunde ikke i samme udstrækning som i Norge unddra dem fra statsrådsbehandling, han måtte la dem foredra af udenrigsministeren i såkaldt ministerielt statsråd, d. v. s. i nærvær dengang af en anden svensk statsråd (enkelte sager måtte foredras i fuldstændigt statsråd). Følgen heraf blev at udenrigssager som angik begge riger, blev behandlet på samme vis som de udelukkende svenske sager. Dette forhold blev noget forbedret ved en kongelig resolution i 1835, hvorefter den norske statsminister i Stockholm eller en anden norsk statsråd skulde være tilstede i det svenske ministerielle råd, når diplomatiske sager som angik Norge, foredras for kongen.

Det derpå følgende storting (1837) udtalte i en adresse sin erkjendtlighed overfor kongen i den anledning, men tillige at det bare kunde betragte resolutionen som en forberedelse til fuldstændigere foranstaltninger. Ikke desto mindre vedblev denne ordning i henved 50 år, idet Norge blev sterkt optat af andre unionelle og indre spørsmål.

Ved en svensk grundlovsforandring i 1885 blev imidlertid forholdet meget forværret, idet såvel forberedelsen som foredraget af udenrigske sager blev lagt helt over i den svenske udenrigsministers hænder, og kongen misted al ret til personlig befatning dermed uden dennes mellemkomst. Samtidig blev den svenske ministerchef optat som tredje faste svenske medlem af det ministerielle råd, hvori de diplomatiske sager behandles. Ved disse forandringer blev den også for Norge fungerende udenrigsminister trukket helt ind under svensk parlamentarisme. Så naturlig og ønskelig end indførelsen af et fyldigere parlamentarisk ansvar kan være fra svensk synspunkt, så er det lige klart, at det derved skabte forhold var egnet til at gjøre benyttelsen af den svenske udenrigsminister ved varetagelsen også af norske interesser end mere utilfredsstillende for Norge end tidligere, og det måtte efter dette bli nødvendigt for os at søge en rimeligere ordning af udenrigsstyret. Den svenske grundlovsforandring af 1885 er derved blit kilden til de sidste tyve års unionelle strid, og det er således ikke Norge, men Sverige, som har git foranledningen dertil — en kjendsgjerning som kuldkaster den vanlige forestilling i udlandet, at det er Norge som er den urimelige part i unionen.^[4] Sverige har ved sin optræden gåt ud fra at ha ret til ensidig at forandre sin grundlov, selv hvor det utvilsomt dreied sig om forhold som angik begge riger: men vi forbeholder os da samme ret over vor; og når ved svenske forandringer det hidtil bestående forhold gjøres fuldstændig uholdbart for Norge, så mener vi at ha ikke alene juridisk, men også moralsk ret og pligt til at foreta de forandringer som er nødvendige for at trygge vore interesser, og som ikke måtte stride med rigsakten. Norge satte ikke straks efter 1885 sagen på spidsen ved ensidig at ordne sine diplomatiske organer med samme udelukkende hensyntagen til egne interesser, som den hvormed Sverige da optrådte, men det søgte isteden at tilveiebringe en mer tålelig ordning ved loyal forhandling med det andet land, hvilket dog mislykkedes. Deri kan mange se en svaghed; men vi kan ialfald ikke bebreides at ha været hensynsløse, vi har her, som ofte tidligere, vist en kanske overdreven grad af tålmodighed.

Nordmændenes foreløbige bestræbelser i og after 1885 gik ud på at få forbedret det frembragte ulige forhold i det ministerielle råd (af 3 svenske medlemmer og 1 norsk medlem). At dette var rimeligt, indså også svenskerne, og de fremsatte forslag til forbedring, som imidlertid var uantagelige fra norsk side. Ved forhandlinger i 1885—1886 søgte de nemlig at få den svenske udenrigsminister udtrykkelig fastslåt også som unionens og Norges. Et nyt forsøg i 1891 stranded på at den svenske regjering ledsaged visse indrømmelser med den for nævnte, og efter norsk mening ytterst krænkende protokoltilfersøl, hvori udtaltes at «hverken rigsakten eller nogen anden unionel lov indrømmer Norge delagtighed i de ministerielle (d. e. diplomatiske) sagers behandling».

Allerede for denne tid hadde to forskjellige unionskomiteer søgt at ordne bl. a. dette samme vanskelige spørsmål. Den første norsk-svenske komites forslag (af 1844) førte til intet, det blev henlagt af den svenske regjering. Den anden unionskomites (1865—1867) forslag forkastedes af slortinget (1871) med overvældende flertal, væsentlig på grund af sin utilfredsstillende gjennemførelse af ligestilletheden.

En tredje mandsterk unionskomite nedsattes 1895 og arbeided til 1898, særlig for at ordne det omtvistede spørsmål om udenrigsstyret i forbindelse med konsulatvæsenet; men resultatet var lidet opmuntrende. Komiteen delte sig i fire fraktioner, to norske og to svenske, og det viste sig umulig selv for de mest imødekommende på begge sider at nå til indbyrdes enighed.

Da alle Norges loyale forsøg på ved forhandling at opnå en hæderlig ligestilling, på grundlag af fællesskab i ledelsen af de udenrigske anliggender, er strandet på en mer eller mindre uforstående modstand fra svensk side, opstod allerede i slutten af ottiårene i Norge den tanke, at Norge måtte oprette eget udenrigsministerium, ligesom Sverige hadde sit. De norske sager skulde da forberedes af den norske udenrigsminister, de svenske af den svenske, og fælles sager af begge ministre i forening. Men denne tanke er ikke kommet ind i den praktiske politik, den er blit stående som et program for fremtiden. Tilhængere af denne plan har ment, at jo færre fællesinstitutioner de to riger har, des mindre anledning til splid dem imellem, og des større er udsigten til en enig optræden udadtil, og til et enigt kraftigt forsvar. Den mening har også tidligere været sterkt fremme i Norge, at en fælles udenrigspolitik bedst sikredes ved en fælles udenrigsminister, norsk eller svensk mand, ansvarlig for begge lande. Dette program med en fælles-minister vilde imidlertid ikke nu kunne regne på støtte fra nogen nævneværdig del af folket, det er således hos os, praktisk set, et forladt standpunkt, som derimod synes at være optat af et stort parti i Sverige. Hovedvanskeligheden ved dette program er, hvordan en minister skal kunne være effektivt ansvarlig overfor to lande; skulde denne ansvarlighed ikke bli stående bare på papiret, vilde den let kunne bli en kilde til uheldig splid.

Det er i ethvert tilfælde sikkert, at Norge ikke ved rigsakten er bundet til at benytte den svenske udenrigsminister. Benyttelsen af ham, ved besørgelsen af norske udenrigske anliggender, hviler alene, som ovenfor omtalt, på den norske konges ret efter Norges grundlov til selv at bestemme disse sagers behandlingsmåde. Da udenrigsministeren derfor ikke har vøret betragtet som konstitutionel rådgiver, har hans rolle i virkeligheden nærmest været begrænset til repræsentationen overfor udlandet og til at formidle forhandlinger med dette, mens selve sagen er blit afgjort i udelukkende norsk statsråd efter foredrag af en norsk departementschef. I ældre tider gav kongen hyppig i sådant statsråd ligefrem palæg til udenrigsministeren, som på den anden side nu og da kaldtes til deltagelse i dets forbandlinger.^[5] En gang forbigik kongen helt den svenske udenrigsminister ved ratifikationen af en traktat med en fremmed magt (Danmark i 1822); han anvendte da i virkeligheden et norsk statsrådsmedlem som norsk udenrigsminister, og dette tilfælde er således prsecedens for at en sådan ordning er mulig.

Det synes rimelig, at fællesskab i krig og fred også må medføre et visst fællesskab i udenrigspolitik i engere forstand, og dette har heller ikke fra noget hold været benegtet; men rigsakten har undladt at gi regler for udenrigsstyret, hvorved dette fællesskab kunde sikres. Det kan synes besynderlig, at et så vigtigt spørgsmål ikke omtales; at opfatte denne mangel som fremkommet ved en forglemmelse, er selvfølgelig ikke mulig, selv om det har været forsøgt fra enkelte hold. Grunden må vel nærmest søges deri, at den norske grundlov har overladt de udenrigske sager til kongen personlig, men dette er en ordning mellem den norske konge og det norske folk, som ikke binder os overfor Sverige.^[6]

Det bør fremhæves, at den ovenfor skildrede ordning, hvorefter den svenske udenrigsminister midlertidig varetar også Norges diplomatiske anliggender, ikke har medført at Norge og Sverige overfor andre magter er smeltet sammen. Det har tværtimod altid været erkjendt, at hvert af rigerne ensidig kan optræde som folkeretsligt retssubjekt, og på egen hånd afslutte traktater med fremmede magter. Hvor rigernes interesser har faldt helt sammen, f. eks. ved rent politiske traktater, har de pleiet at optræde i fællesskab. Hvor derimod det ene rige har hat særinteresser at vareta, har det — mest i de senere år — afsluttet traktat alene. Såvel Norge som Sverige har således en mængde

særlige traktater med fremmede magter, f. eks. flere handels- og sjøfartstraktater, grænsetraktater, udleveringstraktater, og lignende. Også udenrigsforvaltningen er i en viss udstrækning særskilt for hvert af de forenede riger, og fællesskabet er — ialfald bortset fra den egentlige udenrigspolitik — på udenrigsforvaltningens område alene af formel natur. Særlig bør det merkes, at det, i alle tilfælde, alene er hvert af rigernes statsmyndigheder, som kan beslutte at det skal indgå i traktatforhold. Den svenske udenrigsminister og gesandterne er ikke uden adtrykkelig bemyndigelse fra norsk regjeringsmyndighed berettiget til overfor fremmede magter at afgi for Norge bindende tilsagn. Forudsætter en traktat forandring i norsk lovgivning, eller binder den bevilgningsmytidigheden, må regelmæssig også stortingets samtykke foreligge.

I den svenske opfatning af Norges ret i her omhandlede spørsmål, såvel som i svensk villighed til at imødekomme vore retmsessige krav, er imidlertid i tidens løb foregit adskillige forandringer. Mens, som ovenfor nævnt, den svenske regjering så sent som i 1891 syntes nærmest tilbøielig til at ville frakjende Norge enhver ret til delagtighed i de udenrigske sagers behandling, så udtalte den svenske udenrigsminister i 1893, at han ikke tvilte på, at der ved gjensidig imødekommenhed kunde opnås en for begge riger tilfredsstillende løsning af dette spørsmål på ligestillethedens grund med en fælles udenrigsminister, svensk eller norsk. Men denne udtalelse fik ikke tilslutning i Sveriges riksdag, og kan ingenlunde ansees som udtryk for daværende svensk opinion. Først i den tredje unionskomites betænkning i 1898 er de forskjellige svenske partier gåt med på en sådan løsning, men på betingelser, som fra alle hold i Norge fandtes uantagelige. Endelig i 1903 udtalte den svenske regjering åbent, at den nuværende ordning ikke stemmer med Norges berettigede krav på ligestilling inden unionen.

For at bedømme de mange forhandlinger om dette spørsmål rigtig, må man holde klart for sig, at Norge aldrig har krævet nogen indrømmelse fra Sveriges side, men alene fordret sin ret som suveræn stat respekteret. Enhver fra svensk side fremsat betingelse for anerkjendelsen af denne ret må karakteriseres som et uhjemlet og derfor uberettiget indgreb i Norges suverænitet. Det er, som for fremholdt, ikke Norge som stadig har været den fordringsfulde unionsfælle, og som er kommet med uhjemlede krav overfor Sverige. Nordmændene vilde ikke finde det uretmæssigt, om Sverige bestemte at den svenske udenrigsminister ikke for fremtiden måtte benyttes til at gå norske ærender og ordne de norske udenrigske anliggender, og jeg tror heller ikke de svenske politikere vilde finde del berettiget af os at ville hindre en sådan svensk beslutning. Men vi på vor side forbeholder os samme ret til at ordne vore egne anliggender, også de udenrigske, som vi finder mest stemmende med Norges og unionens interesser. Vi har imidlertid ikke gjort brug af denne vor ret, fordi det let vilde føre til skjæbnesvangre konflikter, idet Sverige fremdeles synes at være uforstående overfor vore krav i denne retning. Vi har derfor foreløbig måttet indskrænke os til det mindre spørsmål om ordningen af vort konsulatvæsen.

---

1. Stortingets adresse til kongen af 23 april 1860.
2. Den omtaler de udenrigske sager alene i forbindelse med interimsregjering under tronledigheder, samt gir almindelige regler for statsrådsbehandling af «gjenstande som angår begge riger».
3. Som af rigsadvokat B. Getz fremholdt («Norges folkeretlige stilling og statsforfatning» i Norge i det Nittende Århundrede, Kristiania 1900, bd. I, s. 175), er forholdet pa dette punkt i den norsk-svenske union ganske det samme, som det var i den østerrigsk-ungarske indtil nyordningen af 1867, idet indtil da ogsaa efter ungarsk ret udenrigsstyret var kongens rent personlige domæne, og denne benytted sig heraf til for begge riger at la de udenrigske sager besørge ved en østerrigsk minister. For at undgå misforståelse bør kanske samtidig fremhæves at unionen mellem Norge og Sverige aldrig har været af samme intime natur, med så meget fællesskab, som den østerrigsk-ungarske.
4. Det har fra svensk side været påståt, at den forandring som foretoges i 1885, ikke var i mindste måde rettet mod norske interesser, men alene hadde til hensigt at gavne svenske og for begge lande fælles interesser. Denne påstand blir dog stillet i et eiendommeligt lys ved de meddelelser som den bekjendte svenske rigsdagsveteran og repræsentant for Sveriges hovedstad, hr. Adolf Hedin, for kort tid siden har git. Efter disse tilsigted forandringen, som den blev vedtat i 1885, også direkte at hindre de fælles diplomatiske sagers overførelse til det ved rigsakten instituerede sammensatte norske og svenske statsråd, hvorom der i Sverige var fremsat forslag af Hedin selv. Derved vilde disse sager være kommet også under norsk ansvar på en måde som mange i Sverige anså for ubetryggende. (Se J. E. Sars, Samtiden, Kristiania, 1905, s. 261.)
5. B. Getz, a. St. s. 176.
6. Til støtte for den opfatning, at de to lande alene kan ha én udenrigsminister har man fremholdt, at der i rigsakten, hvor den fastsætter regler for interimsregjeringen under tronledighed, alene omtales én udenrigsminister. B. Getz (a. st. s. 175) har fremholdt at dette ikke er af betydning for de omhandlede spørsmål. Da interimsregjeringen er en unionel regjering, som endog i landenes rent indre anliggender træder i de særskilte regjeringers sted, var det selvsagt, at også alle udenrigske sager måtte her behandles unionelt. Da den frihed som den norske grundlov gav kongen til at benytte endog ganske private hjælpere til at behandle udenrigssager, ikke kunde opretholdes, når der ingen regjerende konge var, og da den samme frihed ikke gjaldt i Sverige, så la det når at henlægge foredraget af samtlige udenrigssager i dette unionelle kollegium til en af de svenske kolleger, som i embeds medfør hadde stadig befatning med sådanne. Efter det norske stortings eget forslag fastsatte derfor rigsaktens § 7, at foredraget sker af den svenske hofkansler, i hvis sted senere udenrigsministeren er trådt, ligesom ogsa foredraget af andre, ellers under kongen selv nærmest henhørende fællessager, ligeledes efter stortingets forslag, blev henlagt til samme svenske embedsmand. Det er værd opmerksomhed, at det netop var hofkansleren, som stod i et mer personligt forhold til kongen, og ikke udenrigsministeren, som oprindelig flk dette hverv under interimsregjeringen. Hvis det var forudsætningen at begge lande skulde ha en fælles udenrigsminister, da blir det vanskelig at forstå, hvorfor denne minister ikke skulde beholde sin stilling også under en interimsregjering.